Право і громадянське суспільство

науковий журнал | електронне видання

ПРАВОВИЙ МОНІТОРИНГ: ТЕХНІКА ПРОГНОЗУВАННЯ - Онищук І.І.

Досліджено питання техніки прогнозування як важливого елемента правового моніторингу. Розкрито поняття, функції, правила застосування засобів, прийомів і способів правового прогнозування. Обґрунтовано, що правове прогнозування покликане відшукати шляхи та засоби досягнення цілей суспільства в правовій площині.

Постановка проблеми. Актуалізація теоретичних і прикладних аспектів правового прогнозування обумовлена ​​його послідовним впровадженням у нормотворчу діяльність органів державної влади, в процес проведення правового моніторингу. Все це логічно призводить до необхідності наукової розробки питання техніки правового прогнозування. Наукове передбачення має стати основою політики держави взагалі та правової політики, зокрема. 

На жаль, багато наукових розробок в сфері правового прогнозування виявилися незапитаними практикою сучасного законотворення. Розробки в галузі правового моніторингу ще не доведено до стадії практичних рекомендацій, а їх виконання не обов’язкове в правотворчому процесі. Крім того, нормативно не врегульоване питання науково-правової експертизи проектів нормативно-правових актів, зокрема прогнозна оцінка доцільності їх прийняття та соціальної ефективності. 

Стан дослідження. Правовий моніторинг, і, зокрема техніка прогнозування – нові явища в юридичній теорії та практиці. Тому науковці проявляють великий інтерес до дослідження його проблематики. Розробкою теоретичних і прикладних проблем даного явища, орієнтованих на створення впорядкованої системи засобів, способів і методики правового прогнозування займаються, зокрема Ю. Арзамасов, А. Гатилова, І. Закоморний, Ю. Тіхоміров, Н. Черногора. До когорти українських учених-дослідників прогнозування як складової правового моніторингу відносять В. Андріюка, Ю. Градову, О. Зайчука, В. Косович, О. Копиленка, В. Нагребельного та ін.

Мета наукової статті полягає у дослідженні питання техніки прогнозування як важливого елемента правового моніторингу та розкриття поняття, функції, правил застосування засобів, прийомів і способів правового прогнозування.

Виклад основних положень. Правознавцям вдалося досягти певних результатів в частині формування теоретичного знання про техніку прогнозування в процесі правового моніторингу. У меншій мірі можна говорити про успіхи в напрямку розробки та впровадження у практику державних органів елементів правового прогнозування.

Техніка правового прогнозування– складова правового моніторингу, система професійних юридичних правил, засобів, прийомів і методів планування прогностичної діяльності, отримання необхідної інформації, її фіксації, узагальнення, аналізу та оцінки, оформлення та оприлюднення, а також реалізація її результатів.

Подальше проведення теоретично-прикладних досліджень даного явища, оснащення суб’єктів юридичної діяльності науково-обґрунтованими рекомендаціями щодо складання правових прогнозів потребує розмежування техніки правового прогнозування і його методології. Розробка тільки методології правового прогнозування не дозволяє охопити всього обсягу проблематики, яка відноситься до даної теми і не може задовольнити повною мірою потреби практики нормотворення у масштабах держави [1, с. 13-24].

Прогнозування в загальнотеоретичному розумінні є процесом наукового передбачення, який характеризується специфічними ознаками та сконструйований на знанні закономірностей розвитку природи, суспільства, мислення. Дефініція прогнозування є, здебільшого, пізнавальною, академічною конструкцією, що пояснює це явище. 

Правове прогнозування є різновидом юридичної діяльності та підпорядковане загальним закономірностям її функціонування. Це особливе духовно-матеріальне виробництво, яке необхідно відповідним чином організувати та спланувати. У цій сфері є необхідні виробники, споживачі тощо [2, с. 32].

Юридичне прогнозування – це важливий елемент правового моніторингу [3, с. 213].

Сучасна практика соціального прогнозування виділяє наступні найбільш актуальні проблеми: 

  1. прогнозування входження України у світове економічне співтовариство, її місце і роль в процесі глобалізації; 
  2. прогнозування глобальних процесів, зокрема розвитку екологічних та демографічних ситуацій, глобальні економічні, екологічні та техногенні кризи і катастрофи; 
  3. створення системи глобального управління прогнозування змін у державі й праві; 
  4. прогнозування тенденції розвитку міжнародного публічного права, значення міжнародних організацій (зокрема, ООН);
  5. прогнозування зміни політичних режимів і шляхів розвитку держав під впливом тероризму; 
  6. прогнозування міжнародних та внутрішніх політичних конфліктів і війн тощо [4, с. 46].

Правове прогнозування – складна юридична діяльність, що складається з дослідження майбутнього стану державно-правових процесів, темпів їх перебігу та конкретних термінів їх здійснення. Проводиться систематично і безперервно спеціально створеними для цієї мети колективами висококваліфікованих фахівців (експертів) на основі принципових положень загальної теорії права, галузевих юридичних дисциплін, загальних положень соціальної прогностики. Правове прогнозування здійснюється з використанням системного підходу, моделювання, математичних, статистичних та інших методів, і, завершується науково обґрунтованим логічним висловлюванням про майбутній стан об’єкта дослідження – юридичним прогнозом [4, с. 46].

Техніці юридичного прогнозування притаманні такі риси:

1) являє собою частину соціального прогнозування як більш широкої сфери, що вивчається суспільними науками;

2) це форма пізнання майбутнього стану держави і права;

3) результат юридичного прогнозування – юридичний прогноз, об’єктивно має ймовірнісний і багатоваріантний характер;

4) оптимальний термін наукового передбачення при цьому виді прогнозування складає 15-20 років, тобто найближче майбутнє;

5) являє собою ланцюг міркувань (послідовних операцій), вихідним моментом яких є різні раніше встановлені наукові положення та емпіричні факти;

6) техніка правового прогнозування супроводжується перенесенням інформації про минулий та сучасний стан об’єкта на його можливий майбутній стан [4, с. 46].

На сьогодні питання визначення правових, економічних та організаційних засад моделювання і прогнозування суспільного розвитку України, окремих секторів і галузей економіки та окремих адміністративно-територіальних одиниць залишаються вкрай актуальними. Ще 23 березня 2000 р. Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного й соціального розвитку України», з метою вирішення питань встановлення загального і побудованого на єдиних принципах порядку розроблення, затвердження та виконання вказаних прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку [5]. На думку В. Нагребельного, даний нормативно-правовий акт, на жаль, як показує практика, не виконує функцій законодавчого акта, що регламентує порядок державного прогнозування соціальних та економічних процесів [6, с. 19].

Об’єктами техніки прогнозування в процесі правового моніторингу є: правова система; методи правового регулювання; принципи права; процес розвитку конкретних галузей права; розвиток юридичних інститутів, що входять до галузі, та окрема правова норма; розвиток юридичної науки; правові наслідки дефектів законів розвитку судової системи.

Що стосується методів, то в техніці правового прогнозування в основному використовуються наступні розроблені й успішно апробовані соціальною прогностикою методи: узагальненого сценарію опитування експертів; математичні; аналізу соціально-економічних і соціально-політичних чинників [4, с. 46].

Так, до спеціальних технік в правовому прогнозуванні відносять: 

  1. дослідження можливих варіантів розвитку прогнозованого об’єкта з метою визначення найбільш оптимального рішення; 
  2. проведення розрахунку позитивних і негативних наслідків вирішення проблеми по кожному з можливих варіантів;
  3. прогнозування ефективності пропонованого рішення; 
  4. вивчення громадської думки; 
  5. перевірка пропонованого законодавчого рішення на корупційність, а також на повноту регулювання з метою недопущення прогалин у законі тощо [2, с. 32]. 

В якості основного елемента техніки правового прогнозування виділяють «стратегічний компонент», зміст якого складають: мета, завдання, принципи правового прогнозування та плани його проведення. Ядро стратегії правового прогнозування складаються з визначення цілі, принципів і питань планування даної діяльності. Конструюється своєрідна модель державно-правових процесів і явищ, тому юридичне прогнозування розглядають також як один із способів моделювання [4, с. 47].

При аналізі процесу розвитку соціального прогнозування, а також процесу розвитку правового прогнозування представляється, що правове прогнозування йде в певних напрямках, а саме:

1) використання готових прогнозів, створених неюридичними науками;

2) спільна розробка прогнозів юридичною та іншими науками;

3) самостійна розробка юридичною наукою власних юридичних прогнозів [4, с. 47].

Найважливішим завданням юридичного прогнозування залишається дослідження комплексу явищ і процесів, що відбуваються в державно-правовій практиці. У процесі цієї діяльності неминуче будуть з’являтися нові концепції про державне управління, сутність і структуру норм права, правотворчий процес тощо. Іншими словами, жодна велика державно-правова категорія і проблема не залишаться без уваги і кожна з них буде відчувати на собі вплив юридичної прогностичної інформації.

Техніка правового прогнозування охоплює такі види: 1) державно-відомче прогнозування; 2) правове прогнозування, яке своїм об’єктом дослідження вважає право; 3) кримінологічне прогнозування; 4) галузеве юридичне прогнозування; 5) локальне юридичне прогнозування; 6) прогноз індивідуальної поведінки в правовій сфері, що має особливий індивідуальний об’єкт; 7) прогнозування соціально-економічних та інших наслідків реалізації законопроекту; 8) прогнозування правових наслідків дефектів закону; 9) прогнозування наслідків порушення умов договорів; 10) прогнозування розвитку судової системи [4, с. 47-48].

Правовому прогнозуванню, в теоретичному плані, властивий ряд функцій, аналогічних функціям теорії права: 1) пізнавальна (гносеологічна); 2) теоретична; 3) практична; 4) напрямна; 5) попереджувальна [7, с. 32]. 

Юридичний прогноз завжди спирається на поняття загальної концепції майбутнього, що характеризує стан економіки і політичної сфери, тобто глобальні тенденції розвитку. Дії та операції в техніці правового прогнозування відіграють неоднакову роль. Їх можна поділити на :

- пізнавальні (правове прогнозування передбачає вивчення об’єкта прогнозування – системи законодавства, правозастосовної практики та ін.);

- аналітичні (дії, пов’язані з аналізом зібраної інформації, виявлених факторів і тенденцій у розвитку об’єкта прогнозування тощо);

- організаційно-комунікативні. Вони в свою чергу можуть бути поділені на власне комунікативні, організовані дії та операції з планування прогнозної діяльності, її координація, методичний супровід та ін.) [2, с. 34].

Важливе місце в техніці правового прогнозування займають правила застосування засобів, прийомів і способів. За допомогою цих правил визначають послідовність етапів (стадій), здійснення певних дій та операцій. Виділяють, наприклад, сім етапів: вихідний, підготовчий, робочий, верифікаційний, етап застосування шуканого результату прогнозування в правотворчості та правозастосуванні, композиційно-синтезуючий і науково-абстрактний етапи. Існують ще й інші точки зору щодо етапів правового прогнозування [8, с. 214-215].

Міжнародний досвід підтверджує ефективність техніки прогнозування в процесі правового моніторингу. Так, законотворення штату Мен (США) починається з того, що експерти комітетів і комісій вивчають тему, яку потрібно представити у вигляді доповіді. Складений звіт часто супроводжується прогнозуванням щодо проектів законів, які можуть забезпечити оптимальну модель врегулювання певного питання суспільних відносин. Звіти про дослідження опубліковуються і є доступними на сайті http://www.state.me.us/legis/lawlib/pubns.htm. Свої законодавчі прогнози та комплексне дослідження конкретних проблем можуть здійснювати різні громадські і приватні колективи держави та інших держав [9, с. 7-8].

В Інструкції з правотворчості Ради сенату США з питань законодавства наголошується на тому, що законопроект або поправка до законопроекту повинні бути добре організовані (рекомендовано використовувати короткі, прості речення, а не комплексні і складні, завжди використовувати теперішній час), а матеріали заносяться в систему правової інформації [10, с. 4].

Федеральним міністерством юстиції Німеччини рекомендовано заносити в систему правової інформації (Juris) тексти всіх чинних федеральних законів і постанов з метою запобігання небажаного дублювання нормативних приписів та єдиного вживання термінів і понять. Що й покращує прогностичну функцію правового моніторингу [11, с. 12].

Наведені вище окремі риси юридичного прогнозування дають уявлення про нього і його місце в загальній теорії права, тобто показують теоретичний аспект правового прогнозування. Всі ці риси детерміновані розвитком в теоретичному і практичному плані юридичного прогнозування та теорії права. Видається, що в міру подальшого розвитку і поглиблення теорії та практики юридичного прогнозування стане можливим виділення все нових і нових їх спільних рис і більш детальне пізнання сутності їх взаємодії.

Юридичне прогнозування, виступаючи в ролі принципу державного управління, настільки тісно пов’язане з іншими принципами державного управління, що жоден з них не можна визнати повним, якщо порушено зв’язок між ними. Серед принципів державного управління правове прогнозування виконує основну або допоміжну роль. Основну роль принцип правового прогнозування виконує в системі функціональних принципів державного управління. Зовні це виражається в тому, що, керуючись прогностичною інформацією, можна правильно проектувати й програмувати управлінські процеси та приймати управлінські рішення.

В системі функцій державного управління прогнозування взаємопов’язане з функціями проектування, програмування та планування. Проектування являє собою попередню розробку певної ідеї, спрямованої в майбутнє і має ймовірний характер. Програмування – це короткий, науково сформульований виклад основних завдань, що стоять перед органами державного управління [7, с. 36].

Функції прогнозування і планування державного управління мають такі загальні риси: спрямованість у майбутнє, що створює основу для майбутніх дій; являють собою безперервний процес, що спонукає суб’єкта державного управління пристосовувати управлінські дії відповідно до мінливих факторів і ситуацій.

Суб’єктами реалізації функції прогнозування в сфері державного управління виступають, як правило, органи виконавчої влади. Наприклад, Міністерство внутрішніх справ розробляє довгострокові та оперативні прогнози розвитку криміногенної ситуації. З аналізу заходів щодо попередження злочинів і правопорушень видно, що проводиться комплексний аналіз і прогнозування оперативної обстановки, виявляються криміногенні чинники і забезпечується з їх урахуванням підготовка та проведення комплексних і цільових оперативно-профілактичних заходів (операцій) з попередження злочинів у найбільш криміналізованих галузях економіки [7, с. 37].

Орган державного управління забезпечує виконання функції прогнозування і не має права передоручати здійснення цієї функції іншим суб’єктам. Однак у процесі реалізації функції прогнозування орган державного управління цілком може залучати до її здійснення науково-дослідні інститути. Таке залучення принесе особливу користь у тому випадку, коли в апараті органу державного управління є прогностичний сектор (група, бюро), що входить до відділу планування, а тим більше – самостійний відділ прогнозування.

Правове прогнозування покликане відшукати шляхи і засоби досягнення цілей суспільства у правовій площині. В основі правового прогнозування лежить складніша ідея, ніж при перспективному. Адже якщо при перспективному прогнозуванні досить лише провести екстраполяцію в майбутнє тенденцій розвитку досліджуваного об’єкта, то від правового прогнозування вимагається здійснити вибір найкращого варіанту розвитку подій за наперед заданими критеріями. При цьому правовий прогноз будується на базі інформації про загальні тенденції розвитку досліджуваного об’єкта, яка одержується з перспективного прогнозу [12].

Важливою вимогою методології юридичного прогнозування є визначення часових характеристик прогностичного дослідження та класифікація юридичних прогнозів в залежності від часового інтервалу, в основу якої покладена комплексна кількісна та якісна характеристика досліджуваного об’єкта державно-правової дійсності, що в поєднанні з типологією юридичних прогнозів за цільовим критерієм дозволить ефективніше формувати та застосовувати методологічний інструментарій правового прогнозування [13, с. 17].

Функції державного управління важливі для суб’єктів державного управління та зазвичай відображаються в компетенції органу управління, тобто в сукупності взаємопов’язаних прав і обов’язків.

Функція прогнозування в сфері державного управління, маючи в своїй сутності запровадження елемента майбутнього в чинну державну й правову систему, визначає особливості формулювання в нормативно-правових актах повноважень органів державного управління. Так, якщо орган державного управління повинен займатися питаннями дослідження, наприклад потреб, ресурсів тощо, а також можливостей їх змін і наслідків, то перспективне вивчення названих потреб і тенденцій передбачає не тільки формулювання повноважень, що використовуються в теперішньому для вивчення майбутнього, але і повноважень, які будуть реалізовуватися тільки в майбутньому. 

Практичне використання прогностичного методу державного управління вимагає розвитку на відповідному рівні прогностичного мислення. Йдеться про інтелектуальний процес наукового вирішення перспективних проблем державного управління на базі прогностичної інформації. Про його наявність можна говорити, якщо працівники органу державного управління не тільки знають теорію і практику прогнозування та в стані оперувати прогностичними категоріями, але й можуть використовувати наявну прогностичну інформацію прийняття управлінських рішень.

Прогностичне мислення слід розуміти широко, тобто не зводити його зміст до здатності розробляти прогнози, а включати в нього здатність інтерпретувати прогностичну інформацію, формулювати на її основі концепцію, висувати завдання і приймати управлінські рішення [7, с. 39].

Після прогностичної оцінки наслідків реалізації нормативно-правових актів за допомогою інституту правового моніторингу доцільно: змінити чинні нормативно-правові акти; прийняти нові нормативно-правові акти; скорегувати роботу державних органів; забезпечити більш широку суспільну підтримку; виділити додаткові ресурси. Така корекція дозволить підвищити якість нормативно-правових актів, ефективність державного, муніципального управління та економічної діяльності [14, с. 147].

Висновок. Подальший розвиток техніки прогнозування як складової юридичного моніторингу обумовлює необхідність прийняття галузевого Закону України «Про правове прогнозування», який покаже основні напрямки, цілі та зміст правового прогнозування та загальний порядок розробки прогнозів України в усіх сферах суспільних відносин, науки, культури тощо, а також доповнення частини чинних нормативно-правових актів відповідними розділами.

Наявність юридичного наукового прогнозу дозволить подолати суб’єктивізм авторів законопроекту, дасть можливість законодавцю оцінити весь комплекс наслідків прийняття законопроекту, знизить негативні наслідки від невдалих законодавчих рішень. Для цього необхідне директивне закріплення системи правил техніки правового прогнозування як при розробці перспективних планів розвитку законодавства, так і при розробці проектів нормативно-правових актів. 

Список використаної літератури:

  1. Иванюк О. И. Технология и техника правового прогнозирования / О. И. Иванюк, Г. Т. Чернобель // Юридическая техника : Учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / Под ред. Т. Я Хабриевой, Н. А. Власенко. – М. : Эксмо, 2009. – С. 13-24.
  2. Гатилова А. С. К вопросу о технологии правового прогнозирования / А. С. Гатилова // Вестник ОГУ. – Оренбург.– 2012. – №3 (139). – С. 31-36.
  3. Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики / Под ред. Н. Н. Черногора. – М. : Международный юридический института, 2010. – 232 с.
  4. Закоморный И. В. Отдельные теоретические и практические аспекты юридического прогнозирования (часть 1) / И. В. Закоморный // Представительная власть – XXI век : законодательство, комментарии, проблемы. – М. – Вып. № 4 (58). – С. 45-48.
  5. Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України : Закон України [від 23 березня 2000 р.] // Відомості Верховної Ради України. – 2000. – №25, ст. 195. 
  6. Нагребельний В. П. Прогнозування у законодавчій діяльності / В. П. Нагребельний // Держава і право. – 2009. – Вип. 45. – С. 13-20.
  7. Закоморный И. В. Отдельные теоретические и практические аспекты юридического прогнозирования (часть 2) / И. В. Закоморный // Представительная власть – XXI век : законодательство, комментарии, проблемы. – М. – Вып. № 5 (59). – С. 32-39.
  8. Радченко В. И. Прогнозирование развития законодательства и эффективности его применения в ходе проведения правового мониторинга / Правовой мониторинг : актуальные проблемы теории и практики / Под ред. Н. Н. Черногора. – М. : Изд_во Международного юрид. ин-та, 2010. – С. 213-232.
  9. Maine legislative drafting manual / The auspices of the Legislative Council. – Maine, 2009. – 203 p.
  10. Legislative drafting manual / Office of the Legislative Counsel USA Senate. – Washington DC, 1997. – 82 p.
  11. Справочник по нормотворческой технике / Пер. с нем. – 2-е изд., перераб. – М. : Издательство БЕК, 2002. – 296 с.
  12. Андріюк В. В. Методичні проблеми нормативного юридичного прогнозування [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://radnuk.info/statti/249-tioriua-gov/3470-2010-01-20-23-33-53.html. – Загол. з екран.
  13. Андріюк В. В. Теоретико-методологічні основи юридичного прогнозування : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 – теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень / В. Андріюк. – К., 2007. – 23 с. 
  14. Тихомиров Ю. А. Последствия правовых актов: оценка и коррекция / Ю. А. Тихомиров // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2010. – № 3. – С. 140-148.
Прочитано 1028 разів
Ви тут: Home Архів номерів #3(8)/2014 ПРАВОВИЙ МОНІТОРИНГ: ТЕХНІКА ПРОГНОЗУВАННЯ - Онищук І.І.