Право і громадянське суспільство

науковий журнал | електронне видання

ПРАВОВІ ПИТАННЯ ДОЗВОЛУ НА ЗДІЙСНЕННЯ ОПЕРАЦІЙ У СФЕРІ ПОВОДЖЕННЯ З ВІДХОДАМИ ЯК ЗАСОБУ ЗМЕНШЕННЯ ОБСЯГУ УТВОРЕННЯ ВІДХОДІВ В УКРАЇНІ - Третяк Т.О.

Статтю присвячено аналізові процедури видачі дозволів на здійснення операцій у сфері положення з відходами. В ході цього аналізу автор виділив низку функцій, яких мав би виконувати цей дозвіл. В результаті аналізу цих функцій автор доходить висновку, згідно з яким виконання цих функцій може бути забезпечено і без дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами. Єдиною функцією, яку може виконувати загаданий дозвіл – це зобов’язувати заявників використовувати найкращі практики поводження з відходами. На думку автора, найбільш ефективно буде забезпечено виконання цієї функції лише інтегрованим дозволом, який передбачений Директивою 2010/75/ЄС про промислові забруднення. В результаті дослідження автор пропонує впровадити в Україні інтегрований дозвіл, передбачений вищевказаною директивою, та відмовитися від дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами. 

Процедура надання дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами в Україні покликана забезпечити зменшення обсягів утворення відходів та використання найкращих практик поводження з ними. Першого березня 2014 року було підписано Угоду про асоціацію між Україною та Європейським Союзом [3] (далі - Угода про асоціацію). Угода про асоціацію передбачає низку обов’язків України з наближення вимог свого законодавства до положень права ЄС. Забезпечити таке наближення можливо лише за умови, якщо процедура видачі дозволів на здійснення операцій у сфері поводження з відходами буде відповідати низці вимог. Побудова процедури отримання цього дозволу всупереч цим вимогам призведе до необхідності внесення зміни до недавно прийнятих нормативно-правових актів. Часті зміни до законодавства створюють істотних незручностей для суб’єктів господарювання та уповільнюють процес реформування правового регулювання. Для уникнення затвердження процедури видачі дозволів на здійснення операцій у сфер поводження з відходами, яка не буде узгоджуватися з вимогами права ЄС, необхідно здійснити аналіз чинної процедури видачі цього дозволу та досвіду регулювання питань надання дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами в ЄС. Провести такого аналізу і є метою цієї статті. 

Прийняттям Закону України від 09.04.2014 № 1193-VII [3] було внесено змін до порядку надання дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами. Закон України «Про відходи» від 05.03.1998 № 187/98-ВР [7] у редакції від 26.04.2014 року не передбачає обов’язку суб’єктів господарювання отримувати ліміти утворення та розміщення відходів. Чинний раніше порядок отримання дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, був врегульований Порядком розроблення, затвердження і перегляду лімітів на утворення та розміщення відходів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.1998 № 1218 [21] (далі – Порядок 1218). Процедура видачі дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, яка врегульована Порядком 1218, передбачає затвердження лімітів на утворення відходів. Саме з огляду на це представники обласних та Київської міської державних адміністрацій не застосовують Порядок 1218. 

Міністерство екології та природних ресурсів України розробило проект Порядку надання дозволів на здійснення операцій у сфері поводження з відходами та подання декларацій про відходи [19] (далі – Проект). На сьогодні зазначений порядок не затверджений, тому обласні та Київська міська державні адміністрації не видають дозволи на здійснення у сфері поводження з відходами.

Таким чином, на практиці склалася ситуація, коли дозвіл на здійснення операцій у сфері поводження з відходами передбачений Законом України «Про відходи», проте отримати його не можна через барк затвердженого постановою Кабінету Міністрів України порядку його отримання. Значна кількість суб’єктів господарювання працює на підставі дозволів на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, виданими ще за правилами, передбаченими Порядком 1218. У зв’язку з вищевикладеним розглянемо порядок видачі дозволів на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, передбаченим Порядком 1218 та порядок видачі цього дозволу відповідно до Закону України «Про відходи» у редакції від 26.04.2014 року. 

Згідно з пунктом 11 Порядку 1218 Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації (далі – Обласні державні адміністрації), а для небезпечних відходів – Мінприроди до 1 березня поточного року надсилають на адреси власників відходів повідомлення про необхідність подання для погодження проектів лімітів на утворення та розміщення відходів на наступний рік. Власники відходів, які здійснюють лише їх розміщення, до 1 квітня, а власники відходів, які утворюють та розміщують їх на своїй території, до 1 червня поточного року подають Мінприроди (у частині небезпечних відходів) та відповідним дозвільним центрам (щодо інших видів відходів) заяви про одержання дозволу на розміщення відходів у наступному році.

Мінприроди та обласні державні адміністрації до першого липня видають дозволи на розміщення відходів або повідомляють про відмову надати такого дозволу (пункт 13 Порядку 1218). 

На підставі отриманих дозволів заявники готують ліміти на утворення та розміщення відходів. Ліміти на утворення та розміщення небезпечних відходів заявники подають для погодження до Мінприроди та затвердження до Обласних державних адміністрацій. Ліміти на утворення та розміщення всіх відходів, які не є небезпечними, заявники подають до Обласних державних адміністрацій для затвердження. 

Дозвіл на здійснення операцій у сфері поводження з відходами починає діяти лише після затвердження лімітів на утворення та розміщення відходів (пункт п’ятнадцятий Порядку 1218). 

Інформація наведена у таблиці 1, дає підстави стверджувати, що процедура отримання дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, яка була передбачена Порядком 1218, здебільшого збережена у Проекті. Процедури отримання дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, передбачені Порядком 1218 та Проектом, спрямовані на забезпечення виконання зазначеним дозволом наступних основних функцій: 

  1. обмеження обсягу утворення та розміщення відходів; 
  2. облік у сфері здійснення операцій з відходами; 
  3. забезпечити належне поводження з відходами; 
  4. функція контролю за дотриманням вимог законодавства. 

Певна розбіжність у переліку документів, яких повинен подати заявник для отримання дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, не свідчить про зміну функцій відповідного дозволу. Підпункт «б» пункту 6 Проекту зобов’язує дозвільного органа самостійно отримати висновок державної санітарно-епідеміологічної експертизи щодо об'єктів поводження з відходами.

Для встановлення функцій, яких має виконувати дозвіл на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, звернемося до аналізу літературних джерел, присвячених процедурі видачі аналізованого дозволу. 

 М.В. Микитенко досліджував окремі аспекти процедури встановлення лімітів на утворення відходів [15]. На думку вченого, недоліком цієї процедури є брак методики та порядку визначення нормативів утворення відходів. Така ситуація, на думку Микитенка М.В., не дає можливості виконати вимоги пунктів 4,5, 12 Порядку 1218 та статтей 7, 31 Закону України «Про відходи» і сприяє довільному визначенню нормативно-допустимих обсягів утворенню відходів та подачі фактичних їх обсягів утворення як нормативних, що призводить до порушення системи обліку відходів та нівелювання регулятивної ролі лімітів як обмежувального інструменту [15 с. 59]. Таку думку Микитенка М.В. повністю поділяє Ю.В. Юрескул [23 с. 101-102]. 

Таблиця 1. Питання поводження з відходами також були досліджені у роботах Балюк Г.І. [3], Корнякової Н.О. [12, 13, 14], Черкашиної М.К.[22]. Окремих питань у сфері поводження з відходами досліджував Бройде З.С. [4, 5, 6]. Порушене вище питання не було досліджене цими авторами. 

Оскільки в юридичній літературі не міститься відповіді на питання про те, яких функцій повинен виконувати дозвіл на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, перейдемо до аналізу виділених вище чотирьох функцій, яких виконував дозвіл на здійснення операцій у сфері поводження з відходами та виконання яких пропонується покласти на дозвіл на здійснення операцій у сфері поводження з відходами згідно з Проектом. 

Обмеження обсягу утворення відходів. Виконання цієї функції забезпечувалося шляхом підготовки та подання замовником до Ради Міністрів Автономної республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (далі - Дозвільний орган) проектів лімітів на утворення та розміщення відходів. Дозвільний орган затверджує їх (пункт 14 Порядку 1218). Процедура затвердження лімітів на утворення та розміщення відходів, яка закріплена Порядком 1218, передбачає затвердження технологічним регламентом нормативів утворення відходів. Порядок 1218 не визначає орган, який має право затверджувати такий технологічний регламент. Практика затвердження технологічних регламентів у сфері викидів забруднювальних речовин у атмосферне повітря дозволяє припустити, що затвердження таких нормативів могло б здійснюватися наказами Мінприроди [16, 17, 18]. На підставі показників технологічних регламентів утворення відходів Дозвільний орган повинен був би встановити загальний обсяг відходів, яких мав би право утворити заявник. 

Показників нормативно-дозволених обсягів утворення відходів не було затверджено. Дозвільний орган порівнював проект лімітів на утворення та розміщення відходів, якого подавав заявник, з показниками ліміту на утворення та розміщення відходів за попередній період. Якщо на одиницю виробленої продукції пропонованим проектом ліміту передбачено більший обсяг утворення відходів, у такому разі Дозвільний орган може не затвердити такий ліміт, якщо замовник не зможе обґрунтувати таке збільшення відходів. Якщо ж процедура затвердження лімітів на утворення та розміщення відходів здійснювалася вперше, Дозвільний орган застосовує лише експертну оцінку. Якщо в результаті такої оцінки Дозвільний орган вважатиме, що економічно доступними заходами знизити рівень утворення відходів неможливо, він затвердить нормативи, які подав заявник. Якщо ж на думку Дозвільного органа обсяг утворення відходів може бути зменшений шляхом вжиття економічно доступних заходів, Дозвільний орган встановлює ліміт на утворення відходів на рівні, якого можна досягнути економічно доступними заходами. 

Порядок встановлює процедуру отримання дозволів на здійснення операцій у сфері положення з відходами, яка також передбачає регулювання дозволом обсягу відходів, які може утворювати заявник. Зокрема, відповідно до підпункту «б» пункту 5 Порядку для отримання дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами заявник повинен подати проект дозволу згідно із додатком 2. Цей додаток встановлює перелік та форму умов цього дозволу (див. таблиця 2.). 

Як свідчить графа 9 таблиці 2, дозвіл на здійснення операцій у сфері поводження з відходами спрямований на обмеження обсягу утворення відходів. 

Вищевикладене дає підстави для висновку, згідно з яким, дозвіл на здійснення операцій у сфері поводження з відходами спрямований забезпечити використання найкращих практик поводження з відходами. Встановлювати обов’язок використовувати найкращі з економічно доступних практик доцільно лише до великих забруднювальних підприємств, адже частка відходів, яких утворюють малі та середні підприємства, є порівняно незначними. Встановлення економічного тягаря для малих та середніх підприємств у вигляді обов’язку використовувати найкращі з доступних практик буде давати дуже незначний природоохоронний ефект. Обґрунтуванням цієї тези можуть слугувати статистичні дані про обсяг утворених відходів за 2011 рік. Зокрема, у цьому році 74 % обсягу відходів було утворено наслідок діяльності підприємств добувної промисловості, 13,3 % - підприємств металургійного виробництва та виробництва готових металевих виробів [11 с. 93]. Зазначені види діяльність здійснюють великі підприємства. При цьому саме великі підприємства утворюють майже 90 % обсягу відходів. 

Ефективне застосування обов’язку використовувати найкращі з доступних практик може мати місце лише за умови оцінки впливу відповідної установки на довкілля як на ціле. Окрема оцінки впливу на повітря, воду, утворення відходів тощо, не дозволить ефективно застосувати зазначений обов’язок. На цю особливість обов’язку використовувати найкращі з доступних практик вже зверталося уваги в юридичні літературі. Зокрема, на думку Е. Боне, елементи довкілля є непорівнюваними, тому «… їх захист як цілого може бути забезпеченим на високому рівні лише шляхом здійснення спеціального для даної конкретної справи порівняння користі та шкоди для однієї частини довкілля від послаблення чи посилення впливу на іншу» [1 с. 43-44]. Схожу думку висловив У. Роджерс, який в результаті дослідження принципу «best technology» дійшов наступного висновку: «… підхід «найкраща технологія» не вирішує найгірших наслідків проблеми міжсередовищного забруднення, де «найкращий» захід попередження забруднення вод може бути «найгіршим» шляхом, який спричиняє забруднення атмосферного повітря» [2 с. 55]. Повністю приєднуємося до висловлених позицій. На цій підставі вважаємо неприпустимим встановлення найкращої технології для відходів без урахування того, до яких наслідків для інших елементів довкілля може призвести її використання. Наприклад, якщо в певному місті бракує питної води і для того, аби зменшити забір води необхідно застосувати технологію, яка призведе до незначного збільшення обсягу утворення відходів, невиправданим буде забороняти використовувати такої технології з мотивів збільшення обсягів утворених відходів. Саме для цієї конкретної місцевості питання забезпечення водою є більшим пріоритетом, заради якого можна дозволити утворити більше відходів. 

 На підставі вищевикладеного можна виокремити наступних ознак бажаної конструкції дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами: 

цей дозвіл повинен поширюватися лише на великі установки;

оцінка того, чи є обсяг утворюваних відходів прийнятним, повинна здійснюватися з використанням інтегрованого підходу (оцінка впливу установки на довкілля як на єдине ціле);

зазначена у пункті другому оцінка повинна здійснюватися на основі принципу «найкращі з доступних технологій та методів керування». 

Всі вищевикладені ознаки притаманні інтегрованому дозволові, який передбачений Директивою 2010/75/ЄС про промислові забруднення [10]. Таким чином, ефективне виконання функції обмеження обсягу утворення відходів може бути забезпечено лише в межах інтегрованого дозволу. 

Виконання функції обліку у сфері здійснення операцій з відходами за допомого дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами. Отримання інформації про відходи, які утворюються в результаті діяльності суб’єкта господарювання, є надзвичайно важливим для забезпечення контролю за виконанням цими суб’єктами їх обов’язків у сфері поводження з відходами. Також функція збору інформації є необхідною для забезпечення надходження до дозвільного органу інформації, на підставі якої він міг би робити висновки про те, чи є метод керування чи технологія, якої використовує заявник, найкращими з економічно-доступних. Проте функція обліку може бути виконана і без зазначеного дозволу. Обов’язок подавати необхідну інформацію дозвільному органові може бути встановлений загальнообов’язковим нормативно-правовим актом. Таким чином, необхідність виконання аналізованої функції не виправдовує існування дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами. 

Функція контролю за дотриманням вимог санітарного законодавства. Немає жодного зв’язку між здійсненням контролю та необхідністю видачі дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами. Здійснювати контроль можна і потрібно без отримання дозволу, тому немає жодної необхідності встановлювати обов’язок отримати дозвіл лише для того, щоб здійснювати контроль. 

Для того, щоб дозвіл забезпечував виконання функції контролю, необхідно встановити короткий строк його дії. Саме тому пункт 18 Порядку 1218 у редакції до 30.10.2013 передбачав, що ліміти на утворення і розміщення відходів встановлюються на один рік. Відповідно і дозвіл на утворення і розміщення відходів діяв також лише один рік. Порядок, який вимагав отримувати дозвіл на один рік, створював велике навантаження на дозвільні органи. Наприклад, за 2012 рік лише Департамент екології та природних ресурсів Львівської обласної державної адміністрації видав 495 дозволів на здійснення операцій у сфері поводження з відходами [9]. Такий обов’язок був обтяжливим і для суб’єктів господарювання, оскільки вони повинні були готувати документи для отримання дозволу та виконувати вимоги процедури затвердження лімітів на утворення та розміщення відходів щороку. 

Будучи обтяжними для заявників та дозвільних органів, дозвіл на утворення і розміщення відходів не давав більше можливостей для здійснення контролю у порівнянні з ситуацією, за якої державна екологічна інспекція мала б право проводити перевірки щороку. Отже, набагато ефективнішим для виконання функції контролю є порядок, який встановлює правила здійснення перевірок без отримання дозволу. 

З метою зменшити невиправдане навантаження на заявників та дозвільних органів 30.10.2013 року набула чинність постанова Кабінету Міністрів України, якою було внесено зміни до пункту 18 Порядку 1218. В результаті цієї зміни строк дії дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами було продовжено до трьох років. На наш погляд, цей крок є недостатнім. Необхідно взагалі скасувати цей дозвіл, а для найбільш небезпечних установок ввести інтегрований дозвіл. 

Висновок. Проведене вище дослідження дозволяє запропонувати наступного порядку обмеження обсягу утворення відходів. Обсяг утворення відходів для найбільш небезпечних установок повинен регулюватися інтегрованим дозволом. Для малих та середніх суб’єктів господарювання не повинен існувати ні інтегрований дозвіл, ні дозвіл на здійснення операцій у сфері поводження з відходами. 

Список використаних джерел:

  1. Bohne E. The Quest for Environmental Regulatory Integration in the European Union. Integrated Pollution Prevention and Control, Environmental Impact Assessment and Major Accident Prevention. - New York: Kluwer Law International, 2006. – 645pp.
  2. Rogers Wiliam H. Environmental law. – second edition. – ST. Paul Minn: West publishing CO, 1994. – 1456 p.
  3. Балюк, Г.І. Стан законодавства України про відходи та проблеми його вдосконалення / Г.І. Балюк. // Київський національний університет імені Тараса Шевченка Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. - Київ, 2001. - С.28-31. - ( Юридичні науки. Вип. 44 ).
  4. Бройде З.С. Нормативно-технические, информационные и экономические особенности управления обращением с отходам // Тезисы докладов конференции «Сотрудничество для решения проблемы отходов». Харьков, 5-6 февраля, 2004 года. - С. 210-213. 
  5. Бройде З.С. Обращение с отходами: по закону или по случаю? // [Електронний ресурс]. – Режим доступу. - http://waste.ua/cooperation/2006/theses/broyde.html 
  6. Бройде З.С. Совершенствование нормативно-праовой базы и системы управления в сфере обращения с отходами / Бройде З.С., Беспалов Ю.Г. // Тезисы докладов конференции «Сотрудничество для решения проблемы отходов». Харьков, 5-6 февраля, 2004 года. - С. 186-188. 
  7. Відомості Верховної Ради України. – 1998. - № 36. – Ст. 242. 
  8. Відомості Верховної Ради України. – 2014. - № 23. – Ст. 873. 
  9. Департамент екології та природних ресурсів Львівської обласної державної адміністрації // [Електронний ресурс]. – Режим доступу. - http://www.ekologia.lviv.ua/index.php?option=com_content&task=view&id=1748&Itemid=143. 
  10. Директивою 2010/75/ЄС про промислові забруднення від 24.11.2010 // Офіційний журнал. - L 334. - 17.12.2010. – С. 17). 
  11. Довкілля України. Статистичний збірник / За ред. Н.С. Власенко. – К.: Державна служба статистики України, 2012. – 195 с.
  12. Корнякова Н. О. Нормативно-правове регулювання поводження з відходами за законодавством України // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. – Юридичні науки. - Випуск 59. – С. 170-173.
  13. Корнякова Н. О. Юридичне визначення поняття та видів відходів за законодавством України // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. – Юридичні науки. – Випуск 58. – С. 123-126.
  14. Корнякова Н. Юридична природа поводження з відходами за законодавством України // Право України. – 2004. - № 8. – С. 107-113.
  15. Микитенко М.В. Сучасний стан сфері поводження з відходами, шляхи їх знищення та утилізації (огляд літератури) / Микитенко М.В. // Актуальные проблемы транспортной медицины. – 1997. - № 3(9). – С. 59 – 67.
  16. Наказ Мінприроди «Про затвердження технологічних нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин із теплосилових установок, номінальна теплова потужність яких перевищує 50 МВт» від 22.10.2008 № 541.
  17. Наказ Мінприроди «Про затвердження Технологічних нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин із устаткування (установок) для виробництва цементного клінкеру в обертових випалювальних печах, виробнича потужність яких перевищує 500 тонн на день» від 20.01.2009 № 23. 
  18. Наказ Мінприроди «Про затвердження Технологічних нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин від коксових печей» від 29.09.09 № 507.
  19. Порядок надання дозволів на здійснення операцій у сфері поводження з відходами та подання декларацій про відходи // [Електронний ресурс]. – Режим доступу. - http://www.menr.gov.ua/index.php/normbaza/regulatory/554-proekty-rehuliatornykh-aktiv 
  20. Угоду про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, підписана першого березня 2014 року було підписано та ратифікована Законом України від 16.09.2014 № 1678-VII // Офіційний вісник України. – 2014. - № 75. – Ст. 2125.
  21. Урядовий кур’єр. – від 03.09.1998.
  22. Черкашина М.К. Розділ 12. Правове забезпечення охорони навколишнього природного середовища при проводженні з відходами / Черкашина М.К. // Правова охорона довкілля: сучасний стан та перспективи розвитку: монографія / [А.П. Гетьман, А.К. Соколова. Г.В. Анісімова та ін.; за ред. А.П. Гетьмана]. – Х.: Право, 2014. – С. 653 – 691. 
  23. Юрескул В.О. Правове регулювання поводження з побутовими відходами в Україні: монографія / В.О. Юрескул. – Одеса: Фенікс, 2012. – 274 с.

 

Прочитано 1911 разів
Ви тут: Home Архів номерів #2(7)/2014 ПРАВОВІ ПИТАННЯ ДОЗВОЛУ НА ЗДІЙСНЕННЯ ОПЕРАЦІЙ У СФЕРІ ПОВОДЖЕННЯ З ВІДХОДАМИ ЯК ЗАСОБУ ЗМЕНШЕННЯ ОБСЯГУ УТВОРЕННЯ ВІДХОДІВ В УКРАЇНІ - Третяк Т.О.