Право і громадянське суспільство

науковий журнал | електронне видання

Понеділок, 26 грудня 2016 21:05

АНАЛІЗ ПОЗИЦІЙ ВЕРХОВНОГО СУДУ УКРАЇНИ ЩОДО ОБМІНУ «ПІДМОРАТОРНИХ» ЗЕМЕЛЬНИХ ДІЛЯНОК СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКОГО ПРИЗНАЧЕННЯ - Мірошниченко А.М.

Оцініть матеріал!
(0 голосів)

Верховний Суд України тлумачить можливість обміну «підмораторних» земельних ділянок, передбачену Земельним кодексом України, вузько. На думку автора, при цьому Суд не враховує, що сам по собі мораторій не відповідає положенням Конституції України та Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і як такий є нікчемним.

Суддя, який не погоджуються з висновками Верховного Суду, не лише може, а і зобов’язаний обрати тлумачення закону, яке відповідає його внутрішньому переконанню.

 

Пункт 15 розділу Х Земельного кодексу України (далі – ЗКУ) встановлює мораторій на відчуження низки різновидів земель сільськогосподарського призначення. «До набрання чинності законом про обіг земель сільськогосподарського призначення, але не раніше 1 січня 2018 року, не допускається», зокрема, «купівля-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок і зміна цільового призначення (використання) земельних ділянок, які перебувають у власності громадян та юридичних осіб для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, земельних ділянок, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства, а також земельних часток (паїв)» (п.п. «б» п. 15). Чи не єдиним суттєвим винятком із цієї заборони є можливість «обміну земельної ділянки на іншу земельну ділянку відповідно до закону».

На перший погляд, буквальне розуміння винятку про «обмін» має охоплювати будь-які договори міни «підмораторної» земельної ділянки на іншу (чи то «підмораторну», чи ні) ділянку, адже за договором міни відбуваєтьсясаме «обмін»[1]. Саме виходячи з такого тлумачення, в Україні набула поширення практика обміну «підмораторних» земельних ділянок на «інші» ділянки, іноді з істотною доплатою, причому «інша» ділянка часто насправді відчужувачу «підмораторної» ділянки не була потрібна, а використовувалася виключно для того, щоб забезпечити формальну законність відчуження «підмораторної» ділянки.

Втім, Верховний Суд України при тлумаченні п. 15 розд. Х ЗКУ обрав тлумачення, за яким обмін «підмораторних» земель дозволяється лише у випадках, визначених Законом України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)». Зокрема, названий Закон у ст.ст. 5, 14 згадує можливість обміну «земельної ділянки, яка знаходиться всередині єдиного масиву, що використовується спільно власниками земельних ділянок чи іншими особами для ведення товарного сільськогосподарського виробництва», «на іншу земельну ділянку на межі цього або іншого масиву» (прямо не забороняючи при цьому обміну земельних ділянок в інших випадках).

Останнім у низці рішень Суду, що втілюють такий підхід, є Постанова судових палат у цивільних і адміністративних справах від 12.10.2016 №6-464цс16[2]. У цій постанові (як і в кількох більш ранніх – див. постанови від 05.11.2014 у справі № 6-172цс14[3], від 11 лютого 2015 року у справі № 6-цс15[4]) Верховний Суд України виклав думку, за якою «обміняними можуть бути земельні ділянки за схемою «пай на пай» та лише у випадку, передбаченому статтею 14 Закону № 899-IV» (тобто Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)»), оскільки «[з]аконодавець не закріпив у ЗК України чи інших законах України порядок міни земельних часток (паїв) в інших випадках».

Очевидно, що обране Верховним Судом України тлумачення є лише одним з кількох можливих. На жаль, Суд не навів мотивів, з яких він зупинився саме на такому тлумаченні та відкинув інші варіанти, зокрема, описане вище більш ліберальне тлумачення п. 15 розд. Х ЗКУ, яке, на мій погляд, є значно ближчим до буквального тлумачення цієї норми, особливо враховуючи, що «порядок міни земельних часток (паїв)», як і будь-якого іншого майна, вичерпно визначений цивільним законодавством.

Швидше за все, обраний Верховним Судом України підхід ґрунтується на бажанні забезпечити ефективність законодавчого положення про мораторій та виключити можливість його «обходу» шляхом укладення договорів міни. Інше пояснення обраній практиці віднайти важко.

Сам по собі вихід Верховного Суду України за межі буквального тлумачення п. 15 розд. Х ЗКУ і спробу застосувати закон «в контексті» слід вітати. Втім, здається, що Верховний Суд України, йдучи цим шляхом, пройшов його далеко не до кінця.

Зокрема, на мій погляд, при застосуванні п. 15 розд. Х ЗКУ слід враховувати те, що сама по собі заборона, передбачена даним пунктом, по-перше, не відповідає ст. ст. 22 та 41 Конституції України, а по-друге, суперечить ст. 1 Протоколу 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Неконституційність заборони, встановленої п. 15 розд. Х, полягає у тому, що власників земельних часток (паїв) та виділених в їх рахунок земельних ділянок (а це біля 7 мільйонів осіб) практично повністю позбавлено правомочності розпорядження ними, яка, в свою чергу, є дуже важливим елементом конституційного права власності (ст. 41 Конституції України).

Обмеження чи навіть позбавлення власників можливості розпоряджатися своїми земельними ділянками насправді фактично в багатьох випадках означає позбавлення власника більшої частини благ, які могло б принести йому здійснення права власності. Саме це матиме місце, наприклад, тоді, коли особа володіє лише невеликою за площею ділянкою сільськогосподарського призначення, яку через малий розмір економічно недоцільно використовувати за цільовим призначенням. Середній розмір земельної частки (паю) в Україні складає 4 га. У той же час за даними вчених Інституту аграрної економіки, оптимальний розмір; наприклад, господарства зернового та зерново-буряківничого напрямів визначається на рівні 300-400 гектарів, а при розмірі фермерського господарства у 55 гектарів тваринництво у ньому буде збитковим[5]. Можна сперечатися про конкретний розмір земельної ділянки, необхідної для ведення економічно рентабельного фермерського господарства, але те, що цей розмір більший від 4 га – безсумнівно.

Така само ситуація буде у випадку, коли особа через похилий вік (більшість власників земельних часток (паїв) – пенсіонери), стан здоров’я чи просто місце свого проживання не здатна сама обробляти землі сільськогосподарського призначення. У таких випадках заборона продати земельну ділянку означає, що від свого майна – земельної ділянки – власник не може отримати нормального економічного ефекту. Слід зважати, що у сучасних умовах здача земельної ділянки в оренду не може компенсувати втрат від неможливості продати земельну ділянку, оскільки ставки орендної плати є мізерними. За оперативною інформацією Держгеокадастру, станом на 01.07.2015 року в Україні було укладено 4761,5 тис. договорів «сільськогосподарських земель приватної форми власності (паїв)» загальною площею 16 597 тис. га, при цьому середня орендна плата складала 786 грн. за гектар за рік[6]. Таким чином, різниця між кількістю орендованих ділянок та загальною кількістю «паїв» складає біля 2 мільйонів (!). Очевидно, що лише незначна кількість їх власників мають можливість самостійного обробітку.

Крім того, той факт, що орендна плата за землю є істотно нижчою навіть порівняно з країнами, якість земельних ресурсів в яких є істотно гіршою при схожих економічних та соціальних умовах, підтверджений численними дослідженнями на дану тематику[7]. Основною причиною мізерних ставок по оренді земель сільськогосподарського призначення якраз і є мораторій на відчуження земель сільськогосподарського призначення. Отже, встановлення мораторію призвело до заподіяння власникам земельних ділянок сільськогосподарського призначення значних матеріальних збитків, які, в принципі, можливо обчислити і довести.

Проте найголовніше все-таки те, що мораторій вихолощує саму сутність права власності, не дозволяючи «на майбутнє» не лише розпорядитися, а і взагалі отримати нормальний економічний ефект від земельної ділянки (земельної частки (паю)). Це призвело, зокрема, до численних випадків, коли власники земельних часток (паїв) або їхні спадкоємці відмовлялися від оформлення своїх прав, не вбачаючи у них жодної цінності.

Наведені аргументи, на моє переконання, вказують, що при законодавчому запровадженні та неодноразовому продовженні мораторію (який зараз фактично є безстроковим) право власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення та право на земельні частки (паї), гарантоване ст. 41 Конституції України, було істотно звужене. Таким чином, було порушено гарантії, передбачені ч. 3 ст. 22 Основного Закону («[п]ри прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод»).

Аморальна і шкідлива для власників земельних ділянок та земельних часток (паїв), економіки держави заборона, передбачена п. 15 розд. Х ЗКУ, на мою думку, суперечить не лише Конституції України, а і пар. 1 ст. 1 Протоколу 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка, з урахуванням практики її застосування Європейським судом з прав людини, допускає втручання у здійснення права власності, проте вимагає, щоб таке втручання здійснювалося «на умовах, передбачених законом», «в інтересах суспільства» і з урахуванням принципу пропорційності.

Вважаю, що у даному випадку втручання здійснюється не в «інтересах суспільства» у розумінні Конвенції, оскільки існування мораторію лише шкодить економіці країни, а отже – і суспільству в цілому, про що неодноразово аргументовано зазначалося у публікаціях експертів-економістів[8] та юристів[9], журналістів та лідерів громадської думки.

Хоча втручання у здійснення права власності передбачено законодавчим актом (п. 15 розд. Х ЗКУ), воно, на мій погляд, не є втручанням на підставі закону в розумінні ст. 1 Протоколу 1 Конвенції як «правового закону», оскільки через повну невизначеність часових рамок мораторію закон (ЗКУ) не є «передбачуваним у застосуванні» - нагадаю, що первісно мораторій було запровадження у 2001 році «до врегулювання порядку реалізації прав громадян і юридичних осіб на земельну частку (пай) Земельним кодексом України». Після цього формулювання про мораторій неодноразово змінювалися, і наразі мораторій фактично є безстроковим, адже його зняття пов’язується із набранням чинності «законом про обіг земель сільськогосподарського призначення», досі не ухваленим.

На мій погляд, втручання також є явно непропорційним, оскільки, незважаючи на те, що власники земельних ділянок та паїв несуть цілком реальні економічні збитки (див. вище), накладене обмеження не супроводжується будь-яким відшкодуванням.

Думка про невідповідність мораторію положенням ст. 1 Протоколу 1 Конвенції вже висловлювалася у публікаціях, спеціально присвячених цій темі[10]. 04.05.2016 року перші 5 заяв власників «підмораторних» земельних ділянок[11] було комуніковано. Це означає, що заяви подолали первинне сито, під час якого відсіюється більшість звернень до Європейського суду з прав людини. Це свідчить про те, що перспектива отримати рішення проти України у питанні стосовно мораторію на відчуження земель сільськогосподарського призначення є цілком реальною.

Дуже прикро, що держава Україна в особі її органів, включаючи суд, допустила саму необхідність для потерпілих осіб звертатися до Європейського суду з прав людини. Втім, переконаний, ситуацію ще можна змінити на краще, зокрема, у випадку, коли суди почнуть застосовувати і Конституцію України, і Конвенцію як акти прямої дії і будуть дивитися «крізь» неконституційні положення п. 15 розд. Х ЗКУ, ставлячись до цього положення як до нікчемного.

Аналіз ситуації із правовими позиціями Верховного Суду України у питанні застосування п. 15 розд. Х ЗКУ примушує зробити ще один коментар загального характеру, який стосується правової природи та ролі правових позицій Верховного Суду України в цілому.

Відповідно до ч. 6 ст. 13 чинного Закону України «Про судоустрій і статус суддів», «[в]исновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної Верховним Судом, тільки з одночасним наведенням відповідних мотивів». Аналогічне правило було закріплено у попередній версії однойменного закону по відношенню до Верховного Суду України (ч. 5 ст. 13).

При застосуванні описаного правила слід пам’ятати, що ч. 1 ст. 6 Конституції України передбачає, що «[д]ержавна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову». Крім того, в силу положень ч. 1 ст. 129 Основного Закону «[с]уддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права».

На мій погляд, з наведених конституційних положень випливає, що «правові позиції» («висновки») Верховного Суду (Верховного Суду України), викладені у його Постановах, не можуть мати для судів нижчого рівня сили нормативно-правового акта. Більш того, значення і цінність «правових позицій» («висновків») з точки зору забезпечення єдності судової практики може полягати виключно в обґрунтуванні обраного підходу (а не у кінцевому висновку). Таким чином, важливо, яким чином Суд дійшов висновку, що закон слід витлумачити саме у такий спосіб; сам по собі факт тлумачення судом закону в певний спосіб жодного значення для судів нижчого рівня мати не може.

Значення «правових позицій» («висновків») Верховного Суду (Верховного Суду України) в розумінні ч. 6 ст. 13 Закону має визнаватися лише за тими положеннями постанов Верховного Суду (Верховного Суду України), які не просто констатують, що закон слід тлумачити і застосовувати певним чином, а пояснюють, яким чином Суд прийшов до такого тлумачення. Але і у випадку, коли позиція Суду пояснена і мотивована, суддя може покласти відповідні міркування в основу свого рішення лише тоді, коли він їх поділяє. Якщо ж це не так, суддя не повинен слідувати чужій думці (а позиція Верховного Суду України – лише думка, хоча й авторитетна), приймаючи рішення всупереч власному внутрішньому переконанню.

Підсумовуючи, вважаю, що положення ч. 6 ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» можна витлумачити лише як заклик до судів зважати на правові позиції Верховного Суду та мотивувати їх відхилення, і не більше, причому заклик, не підкріплений жодними заходами відповідальності, адже передбачені ст. 106 Закону склади дисциплінарних проступків не охоплюють такого специфічного різновиду немотивованості рішення, як незазначення мотивів неврахування правових позицій Верховного Суду (пп. «б» п. 1 ч. 1 встановлює відповідальність лише за «незазначення в судовому рішенні мотивів прийняття або відхилення аргументів сторін щодо суті спору»). І це вірно, адже судді не можуть підміняти свою правосвідомість чужою, хай навіть це буде правосвідомість суддів Верховного Суду. Це суперечило б принципам розподілу влад та незалежності суду.

Думаю, що у разі, якби по справі щодо застосування п. 15 розд. Х ЗКУ Верховний Суд України не обмежився описом свого розуміння закону, а намагався пояснити, чому він вважав таке розуміння правильним, існувала висока вірогідність того, що Суд прийшов би до того самого висновку, що й пропонується у даній статті – про нікчемність як неконституційної заборони, передбаченої п. 15 розд. Х ЗКУ, тобто нікчемність т.з. мораторію на відчуження земель сільськогосподарського призначення.

Висновки:

1. Заборона на відчуження певних земель сільськогосподарського призначення, передбачена п. 15 розд. Х ЗКУ, суперечить Конституції України (ст.ст. 22, 41) та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (ст. 1 Протоколу 1) і як така є нікчемною, що повинно враховуватися судами при застосуванні відповідних положень закону.

2. Положення, викладені в постановах Верховного Суду (Верховного Суду України) мають значення «правових позицій» («висновків») в розумінні ч. 6 ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» лише у випадках, коли у постановах наведені пояснення, чому Верховний Суд вважає обране ним розуміння закону правильним.

3. Якщо суд не погоджується з мотивами Верховного Суду, він не лише може, а і зобов’язаний обрати тлумачення закону, яке відповідає його внутрішньому переконанню.


[1] Відповідно до ч. 1 ст. 715 Цивільного кодексу України, «[з]а договором міни (бартеру) кожна із сторін зобов'язується передати другій стороні у власність один товар в обмін на інший товар» [виділення додане].

[2]Верховний Суд України. Офіційний веб-сайт. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/(documents)/9E31F8B5C9AD7FCFC225805900445E50

[3] Єдиний державний реєстр судових рішень // Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/41479735

[4] Єдиний державний реєстр судових рішень // Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/42786364

[5]Організаційно-правовіпроблемирозвиткуаграрногоіземельногоринкувУкраїні: Науковадоповідь. К.: Інститутдержавиіправаім. В.М. КорецькогоНАНУкраїни, 2005. С.60-61.

[6] Моніторинг земельних відносин в Україні. 2014-2015. Статистичний щорічник. – Нізалов Д., Івінська К., Кубах С., Ніве’євський О., Прокопенко О. // Проект «Підтримка реформ у сільському господарстві та земельних відносинах в Україні». – С. 42 / Режим доступу: http://land.gov.ua/wp-content/uploads/2016/03/%D0%9C%D0%BE%D0%BD%D1%96%D1%82%D0%BE%D1%80%D0%B8%D0%BD%D0%B3-%D0%B7%D0%B5%D0%BC%D0%B5%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D0%B8%D1%85-%D0%B2%D1%96%D0%B4%D0%BD%D0%BE%D1%81%D0%B8%D0%BD.-%D0%A1%D1%82%D0%B0%D1%82%D0%B8%D1%81%D1%82%D0%B8%D1%87%D0%BD%D0%B8%D0%B9-%D1%89%D0%BE%D1%80%D1%96%D1%87%D0%BD%D0%B8%D0%BA._1.pdf

[7] Див., наприклад: Гайдай М. Мораторій на продаж землі. ТОП 10 міфів пропаганди ринкофобії // Економічна правда. – четвер, 31 березня 2016 року, 08:30. – Режим доступу: http://www.epravda.com.ua/publications/2016/03/31/587353/; Гайдай М. Середа, 25 травня 2016 року, 15:00. Що обрати Україні? Як працює ринок землі в 60 країнах світу // Режим доступу: http://www.epravda.com.ua/publications/2016/05/25/593890/.

[8] Горбулін В.П., Греков Л.Д., Юрченко А.Д. Земельні відносини, земельні ресурси і продовольча безпека: аналітичні матеріали. – К.: Інститут проблем національної безпеки при РНБОУ, 2005. – С.32-33; Мірошниченко А.М. Земельне право України: Навч. посіб. - К.: Алерта, 2012. – С. 95-96; Організаційно-правові проблеми розвитку аграрного і земельного ринку в Україні: Наукова доповідь. – К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2005. – С.60-61; Заблоцький М. Нас тримають за ідіотів: Рада «продовжила» безстроковий мораторій // Українська правда. Блоги. 7 жовтня 2016, 11: 18. – Режим доступу: http://blogs.pravda.com.ua/authors/zablodsky/57f75a664c428/; Альтернативи продажу землі немає – Міклош // Економічна правда, четвер, 6 жовтня 2016 року, 18:28. – Режим доступу: http://www.epravda.com.ua/news/2016/10/6/607561/.

[9] Кулинич П.: «Я сторонник постепенной отмены моратория» // Мой город. – Режим доступа: http://sever.lg.ua/2015-05-20-pavel-kulinich-ya-storonnik-postepennoi-otmeny-moratoriya; Мірошниченко А.М., Юрченко А.Д. Соціально-економічні та правові аспекти мораторію на відчуження приватних земель сільськогосподарського призначення// Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2006. - №12. – С. 59-75 // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.amm.org.ua/images/stories/Land_Law_Metarials/Miroshnychenko_Yurchenko_Moratorij.PDF.

[10] Див., зокр.: Мірошниченко А.М. Європейський суд з прав людини як важіль для зміни вітчизняного земельного законодавства// Право та управління. - 2012. - № 2. - С.509-517 // Режим доступу: https://www.academia.edu/2255941/%D0%84%D0%B2%D1%80%D0%BE%D0%BF%D0%B5%D0%B9%D1%81%D1%8C%D0%BA%D0%B8%D0%B9_%D1%81%D1%83%D0%B4_%D0%B7_%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2_%D0%BB%D1%8E%D0%B4%D0%B8%D0%BD%D0%B8_%D1%8F%D0%BA_%D0%B2%D0%B0%D0%B6%D1%96%D0%BB%D1%8C_%D0%B4%D0%BB%D1%8F_%D0%B7%D0%BC%D1%96%D0%BD%D0%B8_%D0%B2%D1%96%D1%82%D1%87%D0%B8%D0%B7%D0%BD%D1%8F%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE_%D0%B7%D0%B5%D0%BC%D0%B5%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE_%D0%B7%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D0%BE%D0%B4%D0%B0%D0%B2%D1%81%D1%82%D0%B2%D0%B0 .

[11] Svintsitska v. Ukraine // HUDOC. – available at: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-163364

Прочитано 544 разів Останнє редагування Понеділок, 26 грудня 2016 22:12
Ви тут: Home Архів номерів #4(12)/2015 АНАЛІЗ ПОЗИЦІЙ ВЕРХОВНОГО СУДУ УКРАЇНИ ЩОДО ОБМІНУ «ПІДМОРАТОРНИХ» ЗЕМЕЛЬНИХ ДІЛЯНОК СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКОГО ПРИЗНАЧЕННЯ - Мірошниченко А.М.