Право і громадянське суспільство

науковий журнал | електронне видання

Вівторок, 14 червня 2016 19:05

ПРОБЛЕМИ ЗАКОННОСТІ І ЇЇ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ В ПРОЦЕСІ КОНСТИТУЦІЙНОЇ МОДЕРНІЗАЦІЇ УКРАЇНИ - Яковлєв А.А.

Оцініть матеріал!
(0 голосів)

У статті досліджується принцип законності з погляду визначення проблем і перспектив його забезпечення у конституційному процесі сучасної України. Автор визначає роль цього принципу для формування України як конституційної держави, а також для розвитку громадянського суспільства. Визначено основні механізми конституційного забезпечення законності як базової умови утвердження конституціоналізму.

 

Загальні зміни, що наразі тривають у процесі державно-правового та конституційного розвитку України змушують вітчизняну юридичну науку більш активно та з нових позицій вивчати таке явище як конституційний процес. Справді, наголошуючи на потребі більш «широкого» тлумачення змісту цього поняття, коли воно не розглядається лише як процес внесення змін до Конституції України, але тлумачиться насамперед як модернізація та оновлення всієї системи правової взаємодії держави і суспільства, постає важливе та значиме у теоретико-методологічному аспекті питання удосконалення наукових основ забезпечення конституційного процесу, а також розробки таких моделей, які б максимально сприяли становленню України як демократичної, правової і соціальної держави – одного боку, й розвиткові сучасного громадянського суспільства – з іншого. Звертаючи увагу на те, що конституційний процес – це не тільки розвиток держави та інститутів державної влади, що відображається у конституції і конституційному законодавстві, але й у першу чергу – забезпечення надійних конституційно-правових основ формування та функціонування громадянського суспільства. Одним з невід’ємних аспектів конституційного процесу в сучасній Україні є утвердження і практична реалізація тих фундаментальних правових принципів, які наразі характеризують як сучасну демократичну і правову державу, так і процес її взаємодії з громадянським суспільством. З-поміж цих принципів особлива роль відводиться принципу законності, забезпечення якого є не тільки однією з визначальних цілей конституційного процесу, але й умовою практичного втілення тих основ конституційного ладу, які визначено у тексті Конституції України.

Утім, крім суто науково-теоретичної і практичної значущості конституційно-правових досліджень проблем забезпечення законності в конституційному процесі в Україні, слід вказати й на ті причини, які роблять подібні студії актуальними в контексті тієї правової і політичної ситуація, що наразі склалась в Україні. У цьому сенсі, на нашу думку, варто наголосити на наступному. По-перше, як справедливо доводять вітчизняні вчені, саме завдяки дотриманню і практичному забезпеченню принципу законності відбувається трансформація правових норм та їх регулятивний вплив на ті чи інші суспільні відносини1.  З цього погляду, не можна заперечувати того, що сама ідея конституційного процесу як цілеспрямованого впливу конституційного права на розвиток держави і суспільства, безпосередньо передбачає вихідне забезпечення законності як певного режиму, за якого норми прав набувають своєї універсальної значущості як основи державного будівництва. Свого часу таке тлумачення актуальності наукового вивчення проблематики законності було обґрунтовано Р.Гринюком по відношенню до процесу формування України як правової держави2. Жодною мірою не ставлячи під сумнів його аргументацію, хотілося б зазначити лише те, що загалом запропоновані ним положення описують роль законності не тільки для правової держави, але й для всіх інших аспектів та вимірів конституційного процесу в Україні. Цікаво зазначити, що про роль принципу законності у конституційному розвиткові України досліджують й інші вчені, які доводять, що саме проблема дотримання цього фундаментального конституційного принципу ставала на заваді багатьох модернізаційних процесів в Україні доби її незалежності. По-друге, виходячи з тлумачення законності як основоположного конституційного принципу, який з погляду організації і функціонування державної влади означає чітке і всебічне визначення статусу органів державної влади і посадових осіб, в наявності міцних конституційних основ їхньої організації і діяльності, слід погодитись з тим, що підвищення актуальності питань практичного забезпечення основ конституційного ладу сучасної України нерозривно корелює з принципом законності. Справді, якщо для всіх способів визначення основ конституційного ладу (наприклад, О.Скрипнюк описує його як систему «стрижневих конституційних ідей та ідеалів, які лежать в основі розвитку суспільства та держави та породжують і змінюють відповідні правовідносини»3) це поняття описує насамперед певний правовий порядок, відповідно до якого відбувається розвиток і взаємодія держави, суспільства та індивіда з погляду дотримання цими суб’єктами права норм чинного законодавства (на думку ряду вчених, законність «слід розглядати як матеріально зумовлений, такий, що характеризується правовою єдністю, режим діяльності (поведінки) суб’єктів права, який полягає в належній реалізації останніми положень правових законів у всіх без виключення сферах суспільних відносин»4), то тоді стає очевидним, що втілення зазначеного правового порядку з необхідністю включає у себе й процес забезпечення законності. Нарешті, по-третє, слід погодитись з позицією тих вітчизняних та зарубіжних юристів, які чітко пов’язують подальше утвердження конституціоналізму та розвиток конституційного процесу з дотриманням принципу законності. Як доводить А.Крусян, «конституціоналізм стає реальністю тільки за умови втілення в  життя в повному обсязі конституційних норм… принцип законності в такому випадку означає відповідність конституційної практики конституційним положенням, тобто максимально можливий збіг фактичної і юридичної конституції держави, оскільки всеосяжна їх ідентичність є проблематичною, принаймні, на сучасному етапі розвитку нашої держави»5. Тобто будь-які намагання через зміни на рівні конституційного права впливати на розвиток держави і суспільства приречені на невдачу, у разі якщо принцип законності має лише декларативну силу і декларативне значення. Таким чином, все вищезазначене підтверджує не лише загальну наукову і практичну актуальність дослідження проблем забезпечення законності у конституційному процесі в Україні, але й вказує на їх безпосередній зв'язок з будь-якими видами діяльності (включаючи й наукову) в частині модернізації Конституції України.

На сьогоднішній день, у тексті чинної Конституції України принцип законності закріплено у цілому ряді статей. Як приклад можна навести норми статей 6, 8, 68 Конституції України. Щоправда, на думку багатьох провідних вітчизняних юристів, виняткова роль цього конституційного принципу зумовлена тим, що він посідає важливе місце в процесі практичної реалізації всіх інших принципів, що пов’язані з функціонуванням та розвитком держави і суспільства. Як приклад, часто наводиться принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина справді, говорячи про права людини та про її правовий статус, завжди йдеться про цілком конкретні можливості індивідів та їх обов’язки6, які встановлюються на нормативно-правовому рівні і визначають не тільки самі по собі права та обов’язки, але й гарантії їх забезпечення, реалізації та захисту з боку держави. Таким чином, забезпечення цього фундаментального принципу передбачає дві важливі умови: а) наявність необхідних законів, які встановлюють загальне коло прав людини, а також різноманітних обєднань громадян, та конкретизують їх забезпечення у тих чи інших сферах суспільних відносин (політичного, економічного, фінансового, екологічного, соціального, культурного, трудового тощо характеру); б) неухильне дотримання всіма органами державної влади, їх посадовими і службовими особами, органами місцевого самоврядування положень чинного законодавства в частині забезпечення, охорони і захисту прав людини. Однак обидві наведені умови становлять невідємну частину теоретичного і практичного змісту принципу законності. У результаті чого реалізація принципу прав і свобод людини і громадянина уможливлюється лише у разі забезпечення законності, яка постає одночасно і як певний правовий режим взаємодії держави, суспільства і громадянина, і як поточний стан нормативно-правового забезпечення функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування.

Разом з тим, визначаючи основною метою аналіз проблем забезпечення законності у конституційному процесі в сучасній Україні необхідно зробити декілька загальних зауважень теоретико-методологічного змісту. По-перше, на сьогоднішній день в науці конституційного права існує одразу ж декілька способів тлумачення поняття «конституційний процес». Зокрема, Х.Приходько вказує на щонайменше п’ять різних підходів до визначення змісту конституційного процесу, коли він описується як: самостійний вид судового процесу; самостійний вид юридичного процесу, який охоплює динамічні та статуарні якості юридичного процесу; як конституційна діяльність, змістом якої є розробка, обговорення, прийняття, внесення змін до Конституції, її реалізація в тому числі, тлумачення; як галузь процесуального права – конституційне процесуальне право; як галузь процесуального законодавства – конституційне процесуальне законодавство7. Зрозуміло, що залежно від обраного підходу змінюватиметься не тільки роль, але й зміст принципу законності. Тому для того, щоб у подальшому максимально прояснити позицію даного дослідження, слід зазначити, що наразі конституційний процес тлумачиться саме як розвиток конституції і конституційно-правових відносин, які об’єктивуються в ході як реалізації чинної Конституції України, так і її удосконалення, яке наразі триває в ході роботи Конституційної Комісії. З цього погляду, законність це не лише загальне дотримання чинних конституційних норм при внесенні будь-яких змін і доповнень до Конституції і конституційного законодавства України, але й створення належних правових умов для того, щоб цей принцип панував у державному і суспільному розвиткові України в цілому. Тобто, говорячи про розвиток конституції і конституційного законодавства, необхідно тлумачити цей процес у більш широкому сенсі, включаючи до нього ще й результативність та наслідки конституційно-правового регулювання для державного і суспільного життя в Україні. По-друге, наразі не тільки у теорії конституційного права, але й у теорії держави і права в цілому можна знайти цілий ряд різноманітних визначень того, чим є принцип законності, і яким є його зміст. Наприклад, доволі часто законність визначається як «характерний для демократичної і правової держави режим взаємодії держави і суспільства, що характеризується відповідністю суспільних відносин законам та основним принципам права»8, або ж як «вимога неухильного додержання, точного і однакового виконання і правильного застосування органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами законів і підзаконних нормативно-правових актів»9. Для В.Котюка законність - це особливий режим або процес діяльності держави та інших суб’єктів суспільних відносин, суть якого зводиться до трьох основних вимог: наявність добре продуманої системи правових законів і підзаконних нормативно-правових актів; точне і повне закріплення правового статусу всіх учасників правовідносин; точне і неухильне виконання і дотримання законів та інших нормативно-правових актів всіма посадовими особами і громадянами10. Для В.Кулапова та О.Малька властива характеристика законності як «режиму суспільного життя, який заснований на системі вимог щодо дотримання законодавства всіма державними органами, посадовими особами, підприємствами і громадянами»11. При цьому внутрішній зміст законності розкривається через основні принципи законності, якими є: єдність законності; все загальність законності; верховенство закону; неприпустимість протиставлення законності і доцільності; гарантованість прав і свобод людини і громадянина; зв'язок законності та культури; презумпція невинуватості.

Однак, попри наявність різних підходів щодо встановлення теоретичного і практичного змісту поняття законності, варто звернути увагу на той факт, що наразі можна спостерігати певні зміни акцентів у визначенні правової сутності принципу законності. Йдеться про те, що поряд з усталеною вимогою «загальнообов’язкової сили закону» (інколи такий підхід описують поняттям «вузького розуміння принципу законності»), останнім часом законність розглядається ще й як відповідність чинного законодавства принципам права. У цьому сенсі, говорячи про розвиток правових систем, російський дослідник Р.Макуєв пропонує вживати таке поняття як «правова законність». У такому випадку законність постає як неухильна реалізація норм системи права, яка засновується на правових законах12. Серед вітчизняних конституціоналістів цю ідею ще на початку ХХІ століття обґрунтував О.Скрипнюк, який вказував, що в процесі конституційного розвитку законність повинна описуватись не лише як заповнення правового вакууму та виправлення помилок законодавців (підходячи з цієї позиції, слід погодитись, що законність завжди передбачає наявність не лише самих законів, але й таких законів, які мають достатньо високий рівень правової якості), але й як правова реалізація загально значимих цілей суспільного розвитку13. Тобто закони повинні відповідати суспільним потребам і впливати на суспільні відносини у такий спосіб, щоб результатом цього процесу було постійне удосконалення системи захисту прав і свобод людини, гарантування верховенства права, підвищення рівня суспільного добробуту, посилення соціальної захищеності і соціальної безпеки кожного окремо взятого індивіда і суспільства в цілому. Останнє зауваження має особливе значення з погляду подальшого конституційного процесу в Україні, оскільки воно дозволяє встановити не лише певні загальні юридичні вимоги до системи законодавства України, але й вказати на ті практичні наслідки (перш за все з погляду забезпечення сталого демократичного суспільного і державного розвитку), які повинен мати конституційний процес. Тому продовжуючи наш аналіз, піддамо більш докладному висвітленню всі аспекти цієї проблеми.

Як було вказано вище, практичне забезпечення і втілення у повсякденну конституційно-правову практику принципу законності передбачає наявність сучасної системи законодавства. Така система законодавства не повинна мати ознак хаотичного накопичення неякісних у юридичному сенсі законів, що часто спричиняє появу нормативно-правових актів, які суперечать один одному, порушують не лише загальні конституційні принципи, але й конкретні конституційні норми і приписи. На жаль, як засвідчує практика розвитку системи законодавства незалежної України останніх десятиліть подібні тенденції хаотичного і безсистемного накопичення законодавчих актів стали ледь не звичайним явищем. Свідченням чого є: а) постійне зростання питомої ваги законів про внесення змін у чинне законодавство; б) диспропорції законодавчого регулювання окремих сфер і напрямів; в) прогресуюче зниження якості законів, їх юри дико-технічного рівня; г) зменшення рівня систематизації законодавчих актів, скорочення питомої ваги та якості кодифікаційних актів, що призводить до значного ускладнення користування законодавством; д) концептуально хибна регламентація законодавчої процедури14. До певної міри можна засвідчити, що протягом останніх років ситуація прийняття необхідних конституційних законів почала частково виправлятись. Принаймні на сьогоднішній день помітним є прогрес в подоланні прогалин в системі законодавства. Нагадаємо, що протягом майже десяти років з дня ухвалення Конституції України у 1996 році в країні так і не було прийнято прямо передбаченого у тексті Конституції закону, який би чітко визначив статус та регламентував діяльність вищого органу в системі виконавчої влади (мається на увазі уряд). Однак паралельно з цим, на думку багатьох фахівців, наразі дається в знаки інша небезпечна тенденція, а саме – зниження юридичної якості тих законів, що приймаються. Тривалий час яскравим прикладом подібної низької якості найважливіших для країни законів виступав Податковий кодекс. Утім наразі чи не ще більші зауваження викликав прийнятий 6 листопада 2012 року закон «Про всеукраїнський референдум», в якому містяться норми, що прямо суперечать Конституції України. наприклад, частина восьма статті 22 проекту покладає на Президента України (та одночасно на Центральну виборчу комісію) не передбачене Конституцією України повноваження «здійснювати перевірку щодо відповідності Конституції України, законам України питань, які пропонується винести на всеукраїнський референдум, зокрема, за народною ініціативою». Однак, відповідно до пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України повноваження глави держави вичерпно встановлюються Основним Законом. На цю обставину неодноразово звертав увагу Конституційний Суд України. Зокрема, у пункті 2 мотивувальної частини Рішення від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003 Конституційний Суд України зазначив, що «відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов’язки)». Разом з тим, як зазначають експерти, шляхом специфічного визначення предмету референдуму, порядку реєстрації ініціативних груп, механізмів та строків збору підписів на підтримку референдуму за народною ініціативою, порядку створення комісій референдуму, проведення агітації та врахування результатів народного волевиявлення передбачає таку систему проведення всеукраїнського референдуму, в якій органи державної влади та їх посадові особи зможуть безпосередньо впливати на його кінцевий результат практично на всіх етапах його проведення.

Отже, як бачимо, наразі конституційний процес в Україні з погляду забезпечення законності повинен вирішити таку проблему як плановість та послідовність у проведенні законодавчої діяльності, яка б поєднувалась із чітким дотриманням вимог щодо якості нормопроектної роботи та юридичної техніки про розробці та ухваленні законів.

Однак, цілком очевидно, що законність як умова успішності конституційного процесу і одночасно його мета – це не лише наявність самих законів, але й реальний стан їх дотримання у країні. У цьому сенсі, можна стверджувати про формування в Україні такого небезпечного для конституційного процесу явища як «вибіркова законність». Про загрозу вибіркової законності для формування України як демократичної і правової держави попереджали вітчизняні вчені наголошуючи, що законність не може і не повинна тлумачитись як певне «покарання», коли по відношенню до одних закон діє з усією його суворістю, а по відношенню до інших спрацьовує принцип безкарності. Утім у сучасних умовах це зауваження набуло дещо іншого звучання. Справа утому, що наразі ми стаємо свідками того, коли порушниками закону є не ті чи інші пересічні громадяни та їх об’єднання, державні службовці, нижні і середні ланки органів державної влади тощо, а вищі посадові особи держави (глава уряду тощо). Зважаючи на це, наразі істотно посилюється проблема забезпечення навіть такого елемента законності як  конституційна законність, яка передбачає неухильне дотримання і виконання норм конституції всіма правореалізуючими суб’єктами15.

Таким чином, узагальнюючи результати проведеного дослідження, можемо сформулювати наступні висновки. По-перше, з погляду подальшого конституційного процесу в Україні забезпечення принципу законності передбачає активну діяльність держави та її органів у двох ключових напрямках, якими є, з одного боку ‒ забезпечення прийняття необхідних для держави і суспільства законів, які урегульовують найважливіші суспільні відносини, а також встановлюють порядок організації і функціонування органів державної влади, а з іншого ‒ неухильне дотримання всіма органами державної влади, їх посадовими і службовими особами, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями та різноманітними асоціаціями, окремими громадянами положень чинного законодавства. По-друге, актуальність забезпечення принципу законності у конституційному процесі сучасної України зумовлена тим, що він відіграє важливу роль в процесі практичної реалізації всіх інших принципів, що пов’язані з функціонуванням та розвитком держави і суспільства, адже як конституція, так і закони стають об’єктивним фактором державного і суспільного розвитку лише за тієї умови, якщо вони утворюють цілісну систему законодавства та дотримуються всіма без виключення учасниками правовідносин. З цього погляду забезпечення будь-якого принципу демократичної, правової і соціальної держави (верховенство права, пріоритет прав і свобод людини і громадянина, поділ влади, гарантованість місцевого самоврядування, соціальна спрямованість діяльності держави тощо) безпосередньо пов’язано, з одного боку – з його нормативним закріпленням, а  з іншого – з формуванням відповідного режиму, при якому всі без виключення суб’єкти права дотримують норм і положень даного закону. По-третє, найбільш актуальними завданнями в частині забезпечення принципу законності у контексті триваючого в Україні конституційного процесу є насамперед забезпечення системності та підвищення якості законодавчої діяльності (починаючи з її перших етапів і закінчуючи процесом прийняття законів), а також створення надійний умов для унеможливлення такого небезпечного для конституціоналізму явища як «вибіркова законність». Щодо останнього, то у цьому сенсі питання забезпечення законності виявляються безпосередньо пов’язаними з такими проблемами як судово-правова реформа, реформування систем конституційної юстиції, зміни в системі правоохоронних органів, які, у свою чергу, розглядаються сучасними вченими-конституціоналістами як одні з ключових елементів процесу конституційної модернізації сучасної України.

Використані джерела:  

      1Самохвалов В. В. Принципи та вимоги законності як гарантії її справедливості / В. В. Самохвалов // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН Україні, 2001. – Вип. 12. – С. 31.

      2Гринюк Р. Ф. Поняття законності та її вплив на процес розбудови правової держави / Р. Ф. Гринюк // Правничий часопис Донецького університету. – 2003. – № 1 (9). – С. 3-4.

        3Скрипнюк О. В. Конституційне право України: академічний курс / О. В. Скрипнюк. - К. : Ін Юре, 2010. - С. 221.

        4. Горбунова Л. М. Принцип законності у нормотворчій діяльності органів виконавчої влади : монографія / Л. М. Горбунова. - К. : Юрінком Інтер, 2008. - С. 16.

        5. Крусян А. Р. Сучасний український конституціоналізм: монографія / А. Р. Крусян. - К. : Юрінком Інтер, 2010. - С. 280.

      6. Конституційно-правовий статус людини: можливості удосконалення в Україні: монографія / Відп. ред. П. М. Рабінович. - Львів : Видавництво ЛОБФ «Медицина і право», 2012. - С. 19.

       7Приходько Х. В. Теорія конституційного процесу : доктринальні та прикладні аспекти: монографія / Х. В. Приходько. ‒ Тернопіль: Джура, 2010. - С. 99.

     8Курочка М. Й. Право і законність на сучасному етапі розвитку юридичної науки / М. Й. Курочка // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. – 2002. – № 1. – С. 28.

        9Загальна теорія держави і права / За ред. О. В. Петришина, М. В. Цвіка. ‒ Харків : Право, 2009.

       10Котюк В. О. Теорія права / В. О. Котюк. – К. : Вентурі, 1996. – С. 110.

      11Кулапов В. Л., Малько А. В. Теория государства и права / В. Л. Кулапов, А. В. Малько. ‒ М. : Норма, 2008. ‒ С. 360.

       12Макуев Р. Х. Теория государства и права / Р. Х. Макуев. ‒ М : Норма; Инфра-М, 2010. ‒ С. 481.

       13Скрипнюк О. В. Соціальна, правова держава в Україні: проблеми теорії і практики / О. В. Скрипнюк. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2000. ‒ С. 144-145.

    14Скрипнюк О. В., Теплюк М. О., Ющик О. І. Законодавчий процес і парламентська законодавча процедура в Україні (проблеми якості, рекомендації щодо вдосконалення в контексті європейської практики ): Монографія / О. В. Скрипнюк, М. О. Теплюк, О. І. Ющик. ‒ К. : Атіка-Н, 2010. ‒ С. 11-12.

     15Цвік М. В. Деякі особливості сучасного українського конституціоналізму // Конституція України – основа модернізації держави та суспільства: Матеріали наукової конференції (21-22 червня 2001 р., Харків) / Упорядники Ю. М. Грошевий, М. І .Панов / М. В. Цвік. – Харків: «Право», 2001. – С. 110.

Прочитано 372 разів Останнє редагування Неділя, 17 липня 2016 14:39
Ви тут: Home Архів номерів #3(11)/2015 ПРОБЛЕМИ ЗАКОННОСТІ І ЇЇ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ В ПРОЦЕСІ КОНСТИТУЦІЙНОЇ МОДЕРНІЗАЦІЇ УКРАЇНИ - Яковлєв А.А.